耶伦在财政部长提名听证会上对美国未来税收政策问题的解答与解读

耶伦博士在财政部长提名听证会上对议员最为关切的税收政策问题做出解答，从其对这些问题的态度，可以初步推断未来税收政策方向，如耶伦被任命为财政部长，美国未来4年将以何种方式实现拜登在总统竞选中所作承诺。拜登在竞选中提出经济与税收配套政策，即增税与投资相结合，增加在民生、基础设施以及研究与开发方面的投资，促进工作岗位的回归。增加的税源主要来自富人与高盈利企业，在个人所得税方面，年收入在40万美元以下的个人及家庭税负将不受增税影响；在企业所得税方面，企业所得税率将由21%提高到28%，同时废止2017年减税与工作法案(TCJA)中一些减税规定。耶伦对这些问题的表态是未来税收政策的风向标，未来如何落实竞选承诺，耶伦强调，税收政策的制定需要以最有效的研究与证据为依据。耶伦解答的问题中，笔者以下几个方面最值得关注。
        
        

1. OECD解决数字经济税收问题的双支柱方案

        耶伦明确表示，在任命确认后，将会依据OECD/G20多边合作机制，解决税基侵蚀与利润转移(BEPS)与数字税收争议问题，同时，寻求利用有效最低税规则达成全面多国协议，推动国际税收规则升级以有效防止全球利润转移。这个表态明确显示，美国将恢复参与OECD双支柱方案协商，并且对双支方案的态度并没有转变，强调建立全球最低税规则(支柱二)防止底线竞争与利润转移，而对支柱一方案并没有直接提及，但在强调重新确立美国在OECD税收改革讨论中的领导地位时，特别提及利用现有工具及方法解决争议，这与以前美国对支柱一方案态度基本一致。
        
        对于一些已对美国企业开征数字服务税的国家，美国认为这是对美国企业的歧视性税收，美国贸易代表已对一些国家展开了301条款调查，并且被授权可以对一些国家产品征收关税作为回应。耶伦对此表示，报复性关税同时也会增加美国民众的成本，她将致力于通过OECD/G20多边合作机制解决争议，消除单边征收数字服务税行为，达成全面解决方案。但是，如果通过多边机制并不能达成全面协议，或不能消除单边征税行为，笔者认为，报复性关税仍是首选政策选项。此外，在新冠疫情影响下，各国税收都受到极大冲击，但数字经济行业在疫情期间逆势增长，各国对该税源的争夺可能会更加激烈，而美国是数字经济企业最为集中的国家，不难想象，美国不会轻易放弃相关税收利益。
        
        

2. 修订全球无形资产低税收入(GILTI)规则

        GILTI规则是2017年美国税改法案(TCJA)国际税收部分的核心条款，GILTI规则机制是对美国企业境外实体拥有的无形资产实施最低税率标准，无形资产实际税负低于最低税率标准的差额部分，将由美国母公司在美国即时纳税。该规则体系可以看成是一个“大号”的受控外国体系(CFC)，并且，OECD借鉴此机制作为支柱二方案框架。根据拜登建议，GILTI最低税率应当从10.5%(或13.125%)提高到21%，取消10%有形资产回报免除，同时要求按照国别而不再以集团汇总计算实际税负。拜登认为，GILTI规则是个政策漏洞，会刺激美国企业将国内业务转到境外。对此，一些议员认为，OECD支柱二建议最低税率可能为12.5%，远低于21%，美国企业过高的税负不利于美国企业的国际竞争力，并且会刺激美国企业的反置安排或被外国企业收购，以规避GILTI规则的适用，从而导致工作岗位与投资的流失。耶伦认为，对GILTI规则修订建议将会更有效的抑制利润转移，虽然美国的最低税率标准高于OECD支柱二方案标准，但美国企业仍具有竞争力，并且，该最低税率标准与全球商定的最低税率标准之间的税收差距可能小于现行TCJA规则下的税收差距。
        
        然而，事实与统计数字并不支持拜登的税收建议。税收联合委员会(JCT)曾基于事实基础指出 【注1】，TCJA的国际税收规定(主要包括GILTI、境外取得的无形资产收入规则(FDII)与税基侵蚀与反滥用税收规则(BEAT))可以有效遏制利润转移，促进投资与研发回流，增加美国税基。经济分析局(BEA)数据显示，2018年美国跨国企业在美国的雇员、投资、研发与生产增速高于过去20年的平均水平，也高于同期美国跨国企业境外业务增长率 【注2】。BEA数据同时显示，自TCJA开始实施，美国企业境外实体季度平均利润汇回国内的数量是TCJA实施前的三倍 【注3】。笔者认为，过高的最低税率标准可能会产政策意图的反面效果，但另一方面，过高的GILTI最低税率标准将会挤压OECD倡导的支柱一方案市场国利润回报部分。
        
        

3. 其他增税建议

        拜登建议依据财务报表账面收入按照15%税率征收最低企业所得税，该建议在机制上非常类似于个人所得税中的最低可替代税(AMT)，纳税人最终应纳税额为最低税与常规算法确定税额两者孰高。耶伦认为，这个建议主要是针对某些低税负或零税负企业，这些企业的会计收入与应税收入差异巨大，通过最低税措施，可以减少企业避税而造成的税收损失。目前，美国联邦税法中并没用相应规则，笔者认为，企业最低税规则可能会出现在后续由白宫提出的税收法案中。
        
        为实现拜登提出的“美国制造”承诺，建议对美国企业从其境外关联方进口产品或服务征收10%惩罚性税收。该规则可以有效刺激工作岗位回归，但其负面作用也非常明显，在国际化供应链下，惩罚性税收也会刺激其他国家对美国出口商品或服务采用同样措施，并且，过高税负会使美国企业在国际竞争中处于不利地位。耶伦对此认为，拜登政府此举目的是为美国创造更多工作岗位，惩罚性税收主要是针对某些美国企业的境外制造与服务岗位，而这些境外制造产品或服务转而回售给美国的情形，新规会将这些工作岗位吸引回国内。
        
        

4. 是否继续延续即将到期的TCJA税收优惠条款

        根据TCJA规定，研发支出即时全额扣除条款，以及企业利息利息扣除限额条款将在明年到期，届时研发支出扣除将恢复为资本化规则，相应支出将在5年资本化期间逐年摊销，利息扣除限额将由摊销折旧息税前收入(EBITDA)的30%降到息税前收入(EBIT)的30%。研发支出即时扣除会刺激企业研发投资，较高的利息扣除限额会促进投资，这些政策能否得到延续，耶伦强调，她会认真考虑这两项提议，并且会着重考虑这些规则对小企业的影响。
        
        此外，耶伦否定了民主党议员提出的开征金融交易税(FTT)的建议，该建议是对股票交易征收0.5%，对债券交易征收0.1%的交易税。耶伦认为，FTT会提高资本交易成本、减少交易量与降低流动性，这将严重损害资本市场，并且，美国民众直接或间接投资于资本市场，FTT将会损害美国投资者利益。
        
        
        以上内容只是耶伦在提名听证会上部分问题的解答，笔者摘录了一些自认为较为关键的问题。从这些问题解答中看出，拜登政府未来税收政策导向完全不同于特朗普政府，前者是通过增税与加大投资，促进制造业与服务回流，从而创造更多工作岗位，而后者则是通过降税刺激投资，促进投资与研发回流，创造更多的工作机会。在过去的3年，特朗普政府的TCJA在促进投资与研发回流，创造工作岗位方面效果非常显著。拜登政府未来税收政策方向，在耶伦的问题解答中已充分显现，但如何实施，如何将各方面问题进行通盘考虑，还需要看后续由白宫提出的税收法案。目前，从这些建议内容来来看，增税并不利于其他政策目标，因此，未来税收法案制定存在难度，最大的挑战是如何将不同目的政策融合在一个框架下。
        
        注释： 
        
        1. 参见Joint Committee on Taxation, Macroeconomic Analysis of the Conference Agreement for H.R. 1, the “Tax Cuts and Jobs Act,” JCX-69-17 (December 22, 2017)。
        
        2. 参见https://www.bea.gov/news/2020/activities-us-multinational-enterprises-2018。
        
        3. 参见https://www.bea.gov/news/2020/us-international-transactions-third-quarter-2020。
        
  

来源于 ： 金戎