税收征管改革 影响值得关注——《深化国税、地税征管体制改革方案》解读

在2015年接近尾声之际，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称“方案”），根据“方案”，纳税人将享受更好的纳税服务，两头跑，成本高等问题，有望得到缓解。但是税务局的职责是依法治税，“方案”的规定中，也有诸多应引起纳税人关注的问题。

本文结合对“方案”的解读，分析以下几个问题：

一、“方案”主要内容

二、国税地税不会合并

三、纳税失信后果严重

四、征管环节后移与遵从风险

五、分类管理与风险爆发

六、重点税源企业5年轮查

七、跨国避税空间逐渐被压缩

一、“方案”主要内容

“方案”包括三大部分：总体要求、主要任务、组织实施

总体要求包括：指导思想、改革目标、基本原则。

主要任务是“方案”的重点内容，包括6项：理顺征管职责划分、创新纳税服务机制、转变征收管理方式、深度参与国际合作、优化税务组织体系、构建税收共治格局。

上述内容，几乎都与纳税人有直接和间接的关系。本文主要分析与纳税人有直接关系，最值得关注的部分。

二、国税地税不会合并

随着营改增的不断推进，许多纳税人都关注地税局是不是将被国税局合并，“方案”第二部分“主要任务”的第一项内容是“理顺征管职责划分”，明确“合理划分国税、地税征管职责”，“明确地税部门对收费基金等的征管职责”。“方案”的上述规定，正式宣告国税局和地税局不会合并，不但不合并，地税局的职责还将扩大，收费、基金等将纳入其征管范围。

国税局和地税局不合并的原因，可以从以下两个角度分析：

（一）国税和地税分设的基础继续存在。

税务局分成国家税务局和地方税务局，是在1993年酝酿，1994年正式实施的。国税和地税分设的前提是分税制，1993年在实施大规模税制改革的同时，实行了分税制的财政体制改革，有关税种的税收收入，分别归属中央、地方或中央地方共享，既然是收入分别归属中央和地方，就需要分别设立各自的征收机构，因此，税局分设成国家税务局和地方税务局。

分税制的前提，可以说是政府的架构体系，我国的政府架构分为中央政府和地方政府，地方政府又分为省级政府、市级政府、县级政府、乡级政府。一级政府一级财政，一级财政一级收入。

政府的架构体系不会调整，分税制的财政体制也不会改革，因此，国税地税合并的基础不存在，继续分设也在情理之中。

（二）地税局的责任此消彼长

尽管随着营改增的推进，地税局负责的营业税纳税人逐渐减少，甚至逐步消失，但是随着个人所得税、房产税、环境税等税种改革的推进，随着收费、基金等并入地税局征管，地税局的征管职责是此消彼长，单独设立地方税局，仍是必要的。

三、纳税失信后果严重

根据“方案”，税局将逐步建立促进诚信纳税机制。对税收违法行为，实行“黑名单”制度，对进入“黑名单”的当事人，严格税收管理，与相关部门依法联合实施以下惩罚措施：

1、禁止高消费；

 2、限制融资授信；

 3、禁止参加政府采购；

 4、限制取得政府供应土地和政府性资金支持；

 5、阻止出境等。

今后，纳税人出现税收失信行为，如果被列入“黑名单”，可能面临寸步难行的境地。尤其是房地产企业，如果被限制取得政府土地，那就无米下锅了。

相反，税局对纳税信用好的纳税人，开通办税绿色通道，在资料报送、发票领用、出口退税等方面提供更多便利，减少税务检查频次或给予一定时期内的免检待遇，开展银税互动助力企业发展。

四、征管环节后移与遵从风险

在管理环节上，“方案”规定，将切实加强事中、事后管理，大幅度取消和下放税务行政审批项目，实现税收管理由主要依靠事前审批向加强事中、事后管理转变。推行纳税人自主申报，完善包括备案管理、发票管理、申报管理等在内的事中、事后管理体系，出台相应管理办法，确保把该管的事项管住、管好，防范税收流失。

税务局以往的事前审批管理，尽管纳税人比较麻烦，但因为有税局把关，有税局的批文，以后被补税罚款的风险相对较小。实行备案管理后，涉税事项的处理是否符合税法规定，将主要由纳税人自己把握，涉税风险相对加大。因此，纳税人在享受税局征管环节后移带来的便利的同时，更应重视潜在的税务风险。

五、分类管理与风险爆发

及时发现纳税人的税务风险，有效查处逃避税行为，是税局依法治税的内容之一。

“方案”规定，将对纳税人实施分类分级管理，对企业纳税人按规模和行业，对自然人纳税人按收入和资产实行分类管理。2016年，以税务总局和省级税务局为主，集中开展行业风险分析和大企业、高收入高净值纳税人风险分析，运用第三方涉税信息对纳税申报情况进行比对，区分不同风险等级，分别采取风险提示、约谈评估、税务稽查等方式进行差别化应对，有效防范和查处逃避税行为。

提升大企业税收管理层级，对跨区域、跨国经营的大企业，在纳税申报等涉税基础事项实行属地管理、不改变税款入库级次的前提下，将其税收风险分析事项提升至税务总局、省级税务局集中进行，将分析结果推送相关税务机关做好应对。

构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。税务总局、省级税务局集中开展对高收入纳税人的税收风险分析，将分析结果推送相关税务机关做好应对，不断提高自然人税收征管水平。

税局的分类管理措施，实际是将征管资源集中放在风险大的纳税人身上，税收风险分析，类似于对纳税人进行全方位CT扫描，纳税人的潜在风险，被发现的可能性大大提高。

六、重点税源企业5年轮查

建立健全随机抽查制度和案源管理制度，合理确定抽查比例，对重点税源企业每5年轮查一遍。2016年普遍推行，先开展案头风险分析评估，查找高风险纳税人，再开展定向稽查的模式，增强稽查的精准性、震慑力。

所以，无论何地的重点税源企业，尤其是多年没有稽查的企业，应做好迎接稽查的心理准备。今后，税局再来稽查时，一般是有备而来，发现问题的可能性大大增加。

七、跨国避税空间逐渐被压缩

“方案”的“深度参与国际合作”部分规定，为严厉打击国际逃避税，将采取以下措施：

1、全面深入参与应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划，构建反避税国际协作体系。

2、建立健全跨境交易信息共享机制和跨境税源风险监管机制。完善全国联动联查机制，加大反避税调查力度。

3、2017年建立健全跨国企业税收监控机制，分行业、分国别、分地区、分年度监控跨国企业利润水平变动情况，防范国际逃避税，维护国家税收权益。

反避税的联合行动，将进一步压缩国际避税的空间，跨国公司被反避税调查的风险进一步加大。