垃圾分类推进时，税收政策能否跟上？

近日，垃圾回收与分类越来越受到人们的关注，各地掀起的垃圾分类制度也不断引起热议。从经营模式来看，垃圾分类、生活垃圾回收利用与废旧物资回收行业也即再生资源回收行业休戚相关。
       
        国家为鼓励资源节约和资源综合利用，出台了一些针对再生资源行业的相关税收优惠政策。但受制于行业现状，再生资源行业存在大量的税务合规问题，容易触发涉税风险甚至可能涉及刑事责任。对于很多已经或希望进入再生资源行业的从业者或创业者而言，有必要对行业面临的相关涉税问题和风险有足够的重视。
       
       
       

一、现状：我国再生资源行业发展机遇与挑战并存

        再生资源，是指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去原有全部或部分使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物。早在2017年3月，国务院办公厅发布的《生活垃圾分类制度实施方案》提出，到2020年底要在包括北京在内的46个城市先行实施生活垃圾强制分类，生活垃圾回收利用率要求达到35%以上。
       
        根据商务部流通业发展司、中国物资再生协会发布的数据，截止2017年，我国十大品种再生资源回收总值为7,550.7亿元，全国再生资源回收企业数量为9万多家，回收行业从业人员约为1200万人，该行业一般存在多个回收层级。以北京市的再生资源回收为例，大致分3个层级：一是社区回收员，一般是流动商贩；二是卡车收集点，一般是无照经营，每个街区都有；三是回收市场，一般是回收企业。             
       
        就行业来看，一方面，再生资源行业呈现出发展环境日趋优化、龙头企业发展迅猛、模式创新步伐加快以及政策规范再生资源流向、生产端向原料端进一步延伸的特点。另一方面，目前再生资源行业也存在一系列问题：第一，低值再生资源回收率较低。第二，中小企业发展形势严峻。再生资源回收行业普遍存在账期长、压货等情况，中小型回收企业规模小、融资能力差、抗风险能力低，现金流极易断裂。第三，传统集散市场经营有待改善。目前，集散市场大多功能单一，仅局限于再生资源的收集、交易和分选，产业链短，没有形成深加工利用产业链条，没有搭建起服务平台，缺乏信息、研发、培训、标准、金融等服务功能，经营管理不规范。
       
        总的来说，目前我国再生资源行业面临处于发展的机遇期，国家政策支持、市场体量大、互联网技术广泛应用等为企业进一步发展奠定了基础。同时，由于广大中小企业发展动力不足、传统经营模式存在弊端等原因，导致行业发展仍然面临挑战。
       
        
       

二、困局：当前再生资源行业税收政策存在不足

        （一）回收企业难以取得增值税进项发票
       
        再生资源回收企业的原料来源主要包括两大方面：一是从众多的消费者、流动商贩、个体户手中购买再生资源，这种回收方式约占国内回收的85％。这些回收者不能开具增值税发票，回收企业无法抵扣进项税。二是从产废企业购买再生资源，但产废企业销售再生资源时往往不按规定对外开具增值税专用发票，导致回收企业无法抵扣进项税。
       
        因此，再生资源回收企业向下游加工企业销售再生资源时，只能按照销售额全额缴纳 13％的增值税及其附加。如果无法取得进项发票，回收企业不仅增值税无法抵扣，也面临企业所得税方面的扣除风险。
       
        （二）虚开行为比较严重
       
        部分企业为抵扣税款，不惜冒着虚开增值税专用发票的风险从事票货分离、资金回流等行为，违反《 税收征管法》甚至《 刑法》的规定，容易被税务机关认定为虚开增值税专用发票。
       
        目前，再生资源行业虚开增值税专用发票问题，主要体现在（1）随意开票。有相当一部分废旧物资回收企业存在着随意填写项目、汇总填开、虚开代开的现象。（2）虚开多抵。一些废旧物资回收经营企业为了能从购货方拿到好处费，便根据购货方的意图虚开销售发票，以达到购货方虚增购货数量、抬高购进价格、扩大进项抵扣金额、偷逃增值税的目的。（3）下游生产企业让回收企业或其他企业为其虚开或代开发票。
       
        （三）对利废企业而言，现行税收优惠政策设置的条件苛刻、标准过高
       
        为鼓励工业企业开展资源综合利用, 引导资源综合利用产业发展，促进工业资源综合利用产业健康发展，财政部、国家税务总局于2015年发布《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财[2015]78号)，文件分类别对相关资源的综合利用规定了优惠政策，包括（1）共伴生矿产资源（2）废渣、废水（液）、废气（3）再生资源（4）农林剩余物及其他。对纳税人综合利用再生资源的，给予一定比例即征即退的优惠政策，但同时也规定享受该政策的企业需要满足一系列条件。例如符合《 产业结构调整指导目录》和《环境保护综合名录》、企业纳税信用等级不属于税务机关评定的C级或D级及所用原料比例、清洁生产评价和环保标准等相关条件。
       
        从政策设置的准入条件来看，主要存在的问题，一是税务机关执行难度和风险较大，二是设置的条件苛刻、标准过高，只有极少数再生资源加工企业能够满足要求。
       
        （四）对于大部分回收企业而言，税收优惠不足
       
        《 资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财[2015]78号)的出台，鼓励企业向深加工、产业链延伸的方向发展，文件中列举12个具体废旧物资的种类，分别可以享受70%、50%以及30%不等的即征即退税额。其中，有的再生资源最高可以享受70%即征即退的优惠。有的再生资源最低可以享受30%即征即退的优惠，如废电池及其拆解物。
       
        然而，该政策只是对符合一定标准的再生资源利用企业（生产企业）配置了税收优惠政策，这些企业是再生资源行业的下游企业，也是最终能通过加工，生产出产品、产生较高利润的企业。而对于产业链上游的再生资源回收企业，其作为连接产废环节和利废环节的关键，却没有类似即征即退的税收优惠政策。
       
        总体而言，由于行业现状和税制原因，导致生产企业对再生资源利用的积极性不高，再生资源回收合规成本偏高，再生资源使用比例低下，政策设计初衷远未达到。一旦宏观经济环境影响，原生资源价格下降，企业在追求市场利益的情况下，将会把目光更多地投向原生资源，以较低的成本获取原材料，获取更高的收益。
       
       
       

三、探讨：完善我国再生资源行业税收政策的路径

       
        （一）完善再生资源生产企业优惠政策
       
        顺应垃圾分类在全国范围内推进的趋势，税务部门应考虑扩大或房款再生资源生产企业即征即退优惠适用范围。在这方面，可以借鉴邻国日本的做法，对废旧塑料制品类再生处理设备在使用年度内普遍退税，并且按取得价格的14％进行特别退税，对废纸脱墨、玻璃碎片杂物去除、空瓶洗净、铝再生制造等设备实行3年的退还固定资产税。
       
        （二）扩大再生资源回收企业税收优惠
       
        对于再生资源回收企业而言，其面临的主要税务问题一方面是因为增值税进项难以抵扣，增值税的中性优势难以显现。另一方面，是因为目前的再生资源回收企业，缺乏税收优惠政策的支持。
       
        从政策角度，针对回收企业，可以考虑采取即征即退或者参照农产品收购发票的设计方式或计算抵扣方式来降低回收企业的税负。
       
        （三）严格虚开犯罪的认定标准，避免扩大适用范围
       
        受制于税收征管手段的制约，以票控税的征管方式一直在税务管理中扮演及其重要的角色。
       
        近年来，由于经济增长速度下滑，税收增速趋缓，税务机关加大了税务监管的力度。在这种情况下，由于再生资源行业的众多回收企业难以取得增值税专用发票，因此往往存在通过其他企业作为交易中间载体，取得发票抵扣进项的行为。在存在真实交易的情况下，税务机关及司法部门应当综合考虑法律法规及国家税务总局的相关规定，避免对虚开行为认定的扩大化。
       
       
       

明税评析

        面对经济下行带来的财政压力，税务机关为加强征管，正在进行为期三年的打虚打骗，处于虚开增值税专用发票等涉税风险高发的再生资源行业，应当对此加以重视，进一步完善包括发票管理等在内的税收风险防控。
       
        同时在政府和全社会大力发展循环经济、推动再生资源回收利用的大趋势下，国家也应考虑对回收行业出台一定的特殊政策。一方面，从制度层面改善目前回收行业完全合规税负过高的问题。另一方面，通过特殊政策的出台，鼓励更多资本、人才等生产要素进入再生资源行业，进一步带动资源综合利用水平，发展循环经济。
       
       
       
        本文参考文献
       
        [1]商务部流通业发展司、中国物资再生协会.中国再生资源回收行业发展报告：2018年版