盘活存量，深化改革——基础设施REITs试点涉税问题初探

2020年4月30日，中国证监会、国家发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（简称“《通知》”）。同时，证监会发布《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（征求意见稿）（简称“《指引》”）。这两个文件的发布，标志着多年来国内翘首以盼的公募REITs有望正式开闸，在业内引起了强烈反响和讨论。
        
        近年来，资本市场上类REITs及其他不动产/基础设施证券化产品蓬勃发展。在当前国内经济下行和各级财政面临压力的情况下，基础设施REITs可以有效盘活基础设施存量资产，缓解各级财政投入基础设施建设的资金压力，同时增强资本市场服务实体经济质效，丰富资本市场投融资工具，实现社会资源的重新配置，有助于稳投资、稳增长和稳预期。
        
        根据《通知》要求，本次试点初期，由符合条件的证券公司或基金管理公司依法设立公开募集基础设施证券投资基金（简称“公募基础设施REITs”）。《指引》则将对此类基金的设立、运作等事宜作出具体规范。与此前的类REITs相比，此次试点的公募基础设施REITs更强调其权益属性，且系可在交易所上市的公募基金。因此，在参与主体资质与职责、产品注册、基金份额发售、投资运作、项目管理、信息披露、监督管理等方面可能面临更严格的监管。
        
        在类REITs时代，税务成本就一直是相关各方关注的重要问题，税务因素有时甚至直接影响融资路径的选择。由于目前我国税收法规缺乏针对资产证券化和REITs产品的具体税收政策，REITs业务的开展面临着较大的不确定性风险。伴随着《通知》和《指引》的颁布，业界也期待配套的税收政策能够尽快出台。
        
        本文将根据《通知》和《指引》勾勒出的基础设施REITs的轮廓，对主要参与主体（原始权益人、投资方、管理人）需要关注的重要涉税问题进行提示和初步探讨。
        
        

试点项目范围

        《通知》和《指引》对公募基础设施REITs试点的相关项目重点范围作出了限定。根据《通知》要求，此次试点在原则上将聚焦符合国家政策的优质资产，在重点领域以个案方式先行开展试点。
        
        表1：公募基础设施REITs试点项目重点范围
        
        
        
        我们注意到，根据《指引》的规定，住宅和商业地产将被排除在试点项目之外。尽管如此，我们认为该排除性规定应该不会影响符合条件的园区开发项目作为底层资产参与试点。
        
        由此可见，从事特定基础设施建设或经营的机构，以及从事产业园区投资开发建设运营的企业将成为本次公募基础设施REITs的主要受益对象。
        
        

试点公募基础设施REITs结构

        《指引》第二条通过四个条件明确了此次试点的公募基础设施REITs的定义：
        
        “本指引所称基础设施基金，是指同时符合下列特征的基金产品：
        
        （一）80%以上基金资产持有单一基础设施资产支持证券全部份额，基础设施资产支持证券持有基础设施项目公司全部股权；（二）基金通过资产支持证券和项目公司等载体穿透取得基础设施项目完全所有权或特许经营权；（三）基金管理人积极运营管理基础设施项目，以获取基础设施项目租金、收费等稳定现金流为主要目的；（四）采取封闭式运作，收益分配比例不低于基金年度可供分配利润的90%。”
        
        上述标准（一）和（二）规定了公募基础设施REITs的基本结构，即以公募基金对接投资人，通过特殊目的载体（资产支持证券和项目公司）穿透取得基础设施项目完全所有权或特许经营权。 这意味着原始权益人必须将基础设施的所有权或特许经营权完全转移至项目公司，凸显了该产品的权益属性。
        
        结合《指引》中的其他条款，本次试点的公募基础设施REITs结构可如下图所示：
        
        图1：公募基础设施REITs的基本结构 
        
        
        
        

公募基础设施REITs基本环节

        公募基础设施REITs的生命周期包含设立、运营和退出三个阶段。在通常的实践中，原始权益人在REITs设立前一般需要进行适当的内部重组。因此，从税务视角看，公募基础设施REITs可以包含四个环节，各环节所产生的税务成本对相关主体而言是影响融资成本或投资回报的重要因素：
        
        •第一步（内部重组）：原始权益人进行内部重组
        •第二步（产品设立和资产入池）：原始权益人将底层资产装入REITs
        •第三步（基金运营）：底层资产运营实现收益，相关资金分配回流至投资人
        •第四步（退出）：投资人实现基金退出
        
        图2：税务视角下的REITs生命周期及其各环节可能涉及的主要税种 
        
        
        
        

原始权益人税务要点

        作为REITs的发起人，原始权益人需要考虑将符合条件的基础设施资产的完全所有权或特许经营权注入REITs的税务成本。 ¹ 
        
        底层资产入池的税务成本在类REITs时代就是困扰原始权益人的难题。显然，通过资产交易将资产直接转人REITs从交易安排上来看最为简单，但该交易除企业所得税以外，还可能涉及增值税、土地增值税和契税等税种。底层资产如果附带基础设施或公共事业的物权，其税务处理的复杂程度和税负可能相对特许经营权类的底层资产而言更高。在以往的实践中，不少原始权益人会选择先通过内部重组（如资产剥离、分立、资产出资、划拨等）构建仅持有底层资产的项目公司，然后将项目公司股权注入REITs架构（图3）。
        
        图3：资产入池交易（示例）
        
        
        
        本次试点的公募基础设施REITs聚焦于基础设施项目，这类项目通常具有社会性和公益性。为了更好地满足市场的预期回报率，原始权益人可能需要考虑搭配符合《通知》和《指引》要求的其他项目打包作为基础资产，以增加发行成功率。由此也可能会带来内部重组的客观需求，原始权益人需考虑有关的重组税收问题（如特殊性税务处理的适用等）。
        
        此外，由于此前的类REITs产品大部分具有债权融资性质，通常约定回购等条款确保原始权益人对底层资产的所有权和控制权，因此在实践中存在原始权益人以资产所有权和控制权实质未转移为由而免于产生资产转让应税义务的情形。然而，此次试点的公募基础设施REITs强调权益属性，原始权益人需要放弃底层资产的所有权，因此原始权益人可能难以继续主张前述理由以获得税收豁免。
        
        总体而言，对于有意参与试点的原始权益人，如其已有现成的项目公司持有单一项目（如PPP项目），可能无需进行内部重组，未来入池的税务处理难度亦相对较小；如尚未成立项目公司，则可能需要提前研究重组方案，为未来的资产入池做好准备。因此， 建议相关原始权益人尽快梳理可能符合《指引》条件的底层资产和产权结构，以便提前规划，最大限度的减少融资成本。
        
        

投资人税务要点

        对投资人来说，持有REITs份额期间的收益回报率、稳定性和可持续性，以及退出时的回报率和便利性，是其最为关心的事项。以下因素可能会对投资人的回报率产生影响：
        
        (1) 项目公司资本结构
        
        《指引》第二十八条要求试点的公募基础设施REITs每年应当将90%以上“经审计年度可供分配利润”以现金形式分配给投资者。由于会计利润和现金流通常存在差异，可能出现实际可供分配现金流高于或低于可供分配利润，即资金沉淀或短缺的情况。为解决资金沉淀或短缺问题，项目公司可以考虑采用减资或股东贷款等方式调整项目公司资本结构，增加可分配的现金流。其中，减资方案在实践中目前仍较为困难；股东贷款安排则需要关注相关的税收成本，包括企业所得税的资本弱化、关联借贷利率的设定是否符合独立交易原则、借款利息的增值税等。
        
        (2) 底层资产运营的税务事项
        
        底层资产运营过程中的税务问题无疑会对投资人的回报率产生影响。以污水处理项目为例，其运营过程中取得的可行性缺口补助往往覆盖建造、融资、项目等多项服务，而这些服务可能适用不同的增值税税率，如果不能合理划分不同服务对应的收入，则可能需要从高适用税率缴纳增值税，从而降低运营利润。
        
        此外，根据《指引》第三十六条规定，基金管理人可以设立专门的子公司或委托有运营能力的机构负责基础设施日常运营维护，如果运营机构与项目公司构成关联关系，则还需要关注相关运营服务费的转让定价风险。
        
        (3) 收益分配的多重征税风险
        
        根据《指引》，投资人购买的试点公募基础设施REITs至少包括“公募基金—资产支持专项计划—项目公司”的三层结构。为增加项目融资的灵活性，某些产品可能还会加入一层私募基金。在此类多层架构下，项目公司虽然已经就项目运营收入和所得缴纳了有关税收，但在进行收益分配时，每一个分配环节都需要考虑是否存在相应的纳税义务，从而带来多重征税的风险：
        
        增值税 
        
        除了直接持有项目公司股权的股东（如私募基金）以外，其他层级可能都需要考虑其取得的分配收益是否会产生增值税纳税义务。根据现行的增值税规则，具有保本收益或固定收益性质的项目很可能需要按“贷款服务”税目缴纳增值税。因此，判定相关收益是否应缴纳增值税的关键，是在每一个分配环节，根据投资协议或产品协议的约定，相关主体取得的收益是否属于“保本”收益或“固定”收益。在类REITs时代，由于类REITs的债权融资属性，各环节重复征收增值税的风险较高。此次试点的公募基础设施REITs强调权益属性，如果增信措施中也没有相应的安排能够使该产品在实质上被认定为具有保本性质，则产生多重缴纳增值税的风险较低。
        
        所得税 
        
        如果没有明确的免税政策，投资人取得的收益分配应缴纳企业所得税或个人所得税。目前，企业所得税和个人所得税对投资者从证券投资基金中取得的分配收益在分配环节均给予免税待遇。我们注意到，《指引》中使用的名称为“公开募集基础设施证券投资基金”，《通知》则似乎将其涵盖在“基础设施领域不动产投资信托基金”概念中；此次试点的公募基础设施REITs是否能适用前述免税政策或有待明确。
        
        图4：分配收益税负示意图
        
        
        
        (4) 转让基金份额的税务处理
        
        《指引》明确公募基础设施REITs采取封闭式运作，符合条件的可以在交易所上市交易。如果投资人可以通过交易所买卖基金份额，则需要考虑买卖差价的增值税和所得税问题。
        
        按照现行政策，机构投资者（企业）买卖基金份额取得收益需缴纳增值税和企业所得税，个人投资者则暂免增值税和个人所得税。             
        
        综上， 我们建议投资人未来在进行公募基础设施REITs投资前，应关注基金产品结构和运作中的税务风险及其对投资回报的影响，对自身投资收益则应确保合规履行必要的纳税义务。
        
        

基金管理人税务要点

        作为基金管理人，其在发行准备过程中承担的责任重大，需要全面了解基金全生命周期面临的各项税务挑战，以便分别向不同的利益主体提示税务风险。
        
        同时，基金管理人有必要在发行前对REITs各个环节的税负进行全面分析，挖掘潜在的改善空间。如此一方面可以有效降低原始权益人的融资成本，增大其采用REITs的融资意愿；另一方面也可以提高投资人从REITs获取的收益水平，增加产品在金融市场的竞争力，提高项目发行成功率。
        
        此外，《指引》对基金管理人管控底层资产的能力提出了严格的要求，《指引》第三十六条虽然允许基金管理人设立专门的子公司或委托第三方管理机构负责基础设施管理，但强调其管理责任不因委托而免除，特别是对于财务管理要求自派人员。虽然《指引》并未明确财务管理涵盖的范畴，但按企业内部管理惯例，税务管理通常属于财务管理范畴，因此基金管理人应考虑通过内部税务专才或外聘专家加强对基础设施项目运营相关税务状况的了解。
        
        

结语

        此次公募基础设施REITs试点将由发改委和证监会主导。从《通知》第四条来看，国家发改委负责将符合条件的项目推荐至证监会，证监会则负责制定公募基础设施REITs的相关规则，并落实监管要求。目前，其他部委（如人民银行、财政部、住建部等）尚未就此事项联署或单独发文。由于基础设施REITs涉及面广，需要金融监管、财税、住建、市场监管等部门相互协作，出台与之匹配的制度方可落地，充分发挥其资源重新配置的效用。各方应持续关注后续各部委出台的配套文件。
        
        我们了解，对业内普遍关心的REITs税收问题，财政部与国家税务总局等相关部门近年来已抓紧研究，证监会也正在积极与财税部门沟通相关的配套税务政策，公募REITs设立和项目公司运营环节等业界诉求较为集中的领域有望成为政策着力重点。我们将密切跟进相关事项进展，积极建言，及时向市场分享最新政策和我们的洞见。
        
        注1：《指引》第十七条要求原始权益人应当按不低于基金份额发售数量20%的比例参与基础设施基金份额战略配售。原始权益人作为基金投资人身份的税务考虑可参见本文“投资人税务要点”章节。